推进基层治理体系和治理能力现代化的双流实践

　　中共成都市双流区委书记 鲜荣生

　　2021 年 4 月，中共中央、国务 院印发《关于加强基层治理体系和 治理能力现代化建设的意见》， 提 出“基层治理是 国家治理 的基石， 统筹推进乡镇（街道）和城乡社区 治理，是实现国家治理体系和治理 能力现代化的基础工程”。2021 年 10 月出台的《成渝地区双城经济圈 建设规划纲要》， 就健全城乡基层 治理体系作出专条阐述、专门安排。 四川省委紧紧围绕推进城乡基层治 理制度创新和能力建设， 提 出 10 个方面工作举措， 为治蜀兴川再上 新台阶提供了有力保障。成都市委 将“建好幸福城、提升幸福感”作为 时代考题，加快推进“智慧蓉城”建 设，构建起全景呈现常态运行、精 准预警风险隐患、及时有效处理处 置、高效应对突发情况、责任追溯 可评可考的闭环工作体系。

　　成都作为全国新晋超大城市， 经济总量大、公共服务集中，不仅 处在国家建设、发展和安全的战略 要冲位置，也是城市治理体系和治 理能力现代化建设的“领头雁”。双 流是成都中心城区，近年来人口总 量高速增长， 2021 年常住 人 口达到 147万人、居成都第 2 位，预计 2025 年该 数 字 将近 200 万人，建 成区人口密度达到 1.6 万人∕平方千 米，具有研究样本价值。统筹推进 镇（街道）和城乡社区基层治理，先 发地区有哪些经验？双流自身还存 在什么问题？今后如何深化？对此， 我们就基层治理路径开展了专题调 研，通过“解剖麻雀”的方式，总结 经验、检视问题、研究对策。

　　一、对标先进：基层治理的创 新样板

　　双流始终将中心城区基层治理 放在更宽广视野去审视。课题组通 过实地调研和资料分析，梳理出以 下做法和经验启示。

　　（一）上海“党建引领”走在前 列。长宁区以区域化大党建构建“党 建共同体”，实施社区书记核心能 力建设，区域党建“朋友圈”越来越 大，更多资源、服务下沉基层一线。 普陀区组建区级社区治理综合服务 中心，突出楼宇服务功能，将楼宇、 小区“党建 + 治理现代化”的“溢出 效应”延伸至周边社区。

　　（二）北京“吹哨报到”唱响全国。平谷区推出联合执法“乡镇吹哨、部门报到”工作机制，要求相 关单位必须在乡镇吹哨后 30 分钟内 报到，“条”“块”合力不断增强。密 云区进一步延展“吹哨”主体，推动 由镇（街道）向群众拓展，“吹哨报 到”向“接诉即办”深化转变。

　　（三）深圳“数字改革”全域推 进。南山区通过建设可视化数字平 台，整合人口、交通、消费、警务 等各类数据，实现“一网通办”“一 网统管”。宝安区进一步明晰统筹、 联动、管理、服务 4 个方面、90 项 职能职责清单，建立城市数据大脑 和社区小脑，打造民生诉求统一处 理平台。

　　二、自我检视 ：积极应对基层 治理存在的主要问题

　　实现基层党建、居民自治、公 共服务三个重心下移，是破解城乡 二元结构的治理之道。近年来，双 流 以信息应 用为平 台、 以技术手 段为支撑，推动基本社会面由“管 控 ”向“ 治理 ”转型， 初步构建 起“党委领导、政府负责、社会协同、 公众参与、法治保障”的治理格局。 但与先发地区比，还存在一些差距 和短板。

　　（一）系统治理组织体系不优。

　　超大城市中心城区治理更需要各方 主体齐抓共管， 目前网络理政、“大 联动、微治理”、数字城管、公安 110、网上信访等平台数据存在部门 化、碎片化局限，共享不足、协同 不够，信息交叉、重复处置等情况 时有发生，基层治理的及时性、针 对性和精细化服务做得还不够。

　　（二）党建示范引领作用不强。

　　部分小区、楼宇、商圈、两新党组 织作用发挥不够，基层党组织活动 阵地缺乏、资源整合能力较弱，部 分党组织深度介入小区治理有限。 基层治理人才短缺，目前村社“两 委”干部中，持证社工和有专业社 治背景的不足 100 名。

　　（三）多元主体协同治理不够。

　　青年人对社会治理事务不够关注、 参与意愿不强 ；社会组织、社会企 业总体呈现散、小、弱的特征，专 业化、差异化、品牌化不突出。机 关单位“大院意识”和社会主体“围 墙意识”破除较难，社会公共服务 资源不足与驻区单位资源闲置的问 题并存，“共享易、共治难”现象依 然存在。

　　（四）治理资源导入基层不足。

　　部门资源集成不够，治理平台融合 不畅、治理力量联动不足，战时存 在力量配置短促、资源消耗过大的 问题。社会组织参与不够，群团组 织和驻区单位在基层治理中显示度 不高，不能满足超大城市中心城区 治理需求。

　　三、路径探索：服务成都超大 城市治理的对策措施

　　习近平总书记 指 出，“治 理 ” 和“管理”一字之差，体现的是系统 治理、依法治理、源头治理、综合施策。落实“四个治理”原则，必 须坚持战略导向、目标导向和问题 导向，聚焦回应市民诉求和解决基 层治理难题，着力优体制、固根基、 扬优势、补短板，构建具有超大城 市中心城区特色的基层治理体系和 治理能力现代化格局。

　　（一）坚持系统治理，构建一核 多元治理架构。一是坚持党建引领 核心。在未建立党组织的楼宇商圈、 产业社 区、小区院落，通过单建、 联建、党建带群建方式，加快实现 党的组织全覆盖、党员服务全参与。 激活党组织书记带头作用和服务功 能， 选拔机关党员直接蹲点小区院 落、商超楼宇，对情况复杂的小区， 安排社区党组织成员兼任小区党组 织书记，指导小区党建、自治组织 建设、物业服务和智慧小区建设等 工作。二是激活自治共建力量。引入 专业公司整体托管、集体经济组织 领办物业， 有序推进全区 870 个老 旧小区实现专业物业管理服务。大 力推广“物业 + 社工”模式，支持物 业从业人员参加社会工作者考试， 探索社会工作和物业工作融合发展。 引导小区党组织、业委会及其他社 会力量主动参与社区、小区治理全 过程，通过评优选先、资金奖励等 方式营造共建共治共享氛围。三是 统筹社会组织合力。持续引导社会 组织参与城市治理，加大政府向社 会组织购买服务力度，面向全国引 进优秀社工人才，将实绩突出、市 民公认的社工人才纳入全区人才队 伍统一服务。推行“社治 + 群团”模 式，强化团委、妇联、工会等群团 组织自身具备的社会治理功能，把 触角进一步延伸到青少年、职工、 企业经营者等社会群体， 实现因地制宜式差异化公共服务供给。

　　（二）坚持依法治理，切实筑牢 法治保障体系。一是推进全域普法 教育。树牢全社会法治意识，营造 自觉守法、遇事找法、解决问题靠 法的法治良序， 稳步推进全民普法 教育普及率达到 85％以上， 建设市 级以上法治示范村（社区）2 个。开 展法治空港和法治政府建设，依托 新媒体云平台、“12348”公共法律服 务热线、四川法网，设置“中国航 空经济之都公共法律服务工作站”， 建设公共法律服务综合平台。二是 完善社会风险防控体系。深化社会 稳定风险防控和“三张清单”工作制 度，做实“群众工作之家”矛盾纠纷 排查、信访全程代理、人民建议征 集 3 项职能，常态化推进“市民茶 话吧”“有事来协商”等活动，及时 精准回应市民、企业和人才诉求。 三是持续优化政务服务。围绕市民 急需急盼的服务内容，以市场主体 和市民获得感幸福感安全感为评价 标准，深化“放管服”改革，健全 企业全生命周期服务体系，持续做 优“企业咖啡时”等政务服务品牌， 实现政务审批事项“全程网办”，让 数据多跑路， 市民少跑腿。

　　（三）坚持源头治理，推动重心 前移标本兼治。一是科学划分综合 治理网格。整合疫情防控、问题发 现、综治维稳、人口服务等功能， 根据管理面积、人口分布将综治队 员、协管员、民生战线“服务生”精 准划分至全区 553 个综合网格，科 学匹配基层干部、 社会志愿者等 力量开展精细管理 服务。探索组 建“3+1+N”片区治理专班（“3”即 两委干部、居民小组长、综合网格 员，“1”即小区联络专员，“N”即小区党组织、 自治组织、物业人员、 居民骨干等）， 不断凝聚基层治理 工作合力。动态开展“网格评估优 化”工作，实时检验网格工作实效 与人岗适配情况，实现社会治理一 网统管。二是聚焦最小单元靶向发 力。发挥“两委一中心”（区委社治 委、区人口服务管理委员会、区小 区管理服务中心）治理架构主体功 能，借鉴“吹哨报到”机制，在各个 镇（街道）加挂“小区管理服务办”， 做实社区环境与物业管理委员会， 建强“区— 镇（街道）— 社 区”三 级联动体系，把社治各项工作延伸 到小区这一最小基本单元中去，力 争 80％的问题吸附在社区、镇（街 道）得到解决，其余事项由“两委一 中心”快速反应、及时回应，精准派 单、限时办结。三是全域开展社区 小区“体检”。衔接城市“体检”标 准，分类制定社区小区“体检”指 标体系，整合各部门资源力量建 立“体检”队伍，分片区开展小区楼

　　栋、人居环境、流动人口、技防安 全等各方面“体检”工作。强化反馈 问题整改， 定期召开社区小区管理 服务调度会，集中研究、解决一批 小区共性问题。建立动态更新、数 据翔实的小区“明白库”，开展库内 数据分析研究，推动符合社区小区 发展实际政策措施的落地落实。

　　（四）坚持综合施策，推动治理 成果可感可及。一是科技赋能推进 智慧治理。布局智慧管理系统平台， 开发“幸福双流”智慧小区管理系 统，配套前端感知源，运用 5G、大 数据等技术手段对采集数据进行分 析、比对、推送，集成居民服务需 求报事、门禁扫码验码、线上流调 溯源、疫情防控排查等功能，夯实 智慧社区建设基座，实施小区云端 治理。打通多层多圈数据壁垒，整 合公安、综治、环保、民生等部门 数据资源，健全数字孪生城市建设 机制，一体推进 5G 高质量网络和智 慧应用建设，推动实现“一屏通览、一键通办”。二是精心优化民生服 务供给。围绕推动 102 项基本公共 服务项目向常住人口全覆盖，着眼 量质齐升，推动“空港一刻钟便民 生活圈”建设，加快提升社区公共 服务水平。聚焦“一老一小”重点群 体，在老年人活动频繁的社区、公园、 银行、市场等公共场所开展适老化 改造，建设社区养老服务综合体 ； 坚持“从 1 米高度看城市”，打造儿 童友好空间、建设儿童友好社区。 三是底线思维建设安全韧性城市。 完善市政基础设施， 将城市安全韧 性标准融入城市规划、建设、治理、 运营全过程，加强地上地下空间一 体统筹规划、综合开发、建设利用， 构建高标准城市通勤体系，提高交 通“治已病”和“治未病”能力。完 善以战促治机制，搭建联动协同的 制度框架，特别是在公共卫生领域 加强疫情常态化防控，形成全天候、 系统性、现代化的城市运行安全保 障体系。